科学利用国际资源,确保中国粮食安全

粮食安全问题事关我国稳定发展的大局。在党和政府的高度重视下,通过多年来的不懈努力,我国吃饭问题基本解决,但是确保我国粮食安全的长期战略问题仍然存在。特别是在经济全球化加速发展,面对国际金融危机带来的严重影响和国际国内环境的深刻变化,如何确保我国的粮食安全,无论是在政策和管理方面,还是在理论研究方面,仍然缺乏一个比较清晰的、长远有效的战略思路和措施。

我们认为,积极探索适合中国特色的粮食安全战略,采取科学有效的政策措施,确保粮食安全不出任何闪失,永远是我国改革开放发展中的一项重要课题。中国人口众多,粮食需求总量巨大,保障粮食安全首先应该建立在稳定增加国内生产供给的基础之上。但是仅此一项还远远不够,在经济全球化快速发展,国际资本自由流动,我国的粮食市场不可能完全游离于国际市场之外,不受国际市场的影响。所以,确保中国粮食安全,还需要科学地利用国际资源和国际粮食市场。在强调增加国内粮食生产的同时,要建立有效的粮食进出口储备调控机制,加强对粮食市场的监督和管理。鼓励我国企业“走出去”从事粮食生产经营,增加世界粮食供给,以新思维新战略确保我国的粮食安全。

一、确保粮食安全永远至关重要

1、中国是一个人口大国,确保粮食安全是一项长期的历史任务

在党和政府的高度重视下,通过多年来的不懈努力,目前我国粮食安全有了较好的保障,但是农业仍然是我国国民经济发展中比较薄弱的环节,一些长期困扰农业和农村经济发展的深层次矛盾还远没有根本解决,粮食安全仍然面临着许多新的问题和挑战。

一是人口和食物消费需求增长的压力与日俱增。目前我国的人口总数约为13.3亿,预计到2020年达到14.5亿左右。按照现在的粮食消费结构和需求总量测算,到2020年,粮食年需求量至少为5.8亿吨。目前中国的粮食生产能力刚刚突破5亿吨大关,要想在今后lO年左右使粮食生产能力达到5.8亿吨,在物质和技术条件上都存在较大的难度。如何保障规模巨大人口的粮食安全问题,是今后中国农业不能回避的战略问题。

二是增加粮食生产资源的刚性约束矛盾日益突出。人多地少是中国的基本国情,目前中国人均耕地面积不足1.4亩,仅为世界平均水平的1/3。从长期看,人口增加、耕地减少,耕地资源紧张的矛盾将始终存在。人均水资源也仅为世界平均

水平的1/4,干旱和严重缺水已经成为制约西北、华北和中部地区农业发展的瓶颈。今后农业资源紧张的矛盾对农业发展的约束将越来越突出,直接威胁中国的粮食安全和农产品供给。

三是与发达国家相比,我国的粮食储备和市场管理能力在短期内难有明显的提高。在日益融入世界贸易体系的趋势下,我国农业不仅在技术进步、产品质量和整体竞争力方面与世界其他主要的农产品贸易国家之间的差距较大,而且在粮食进出口储备调控、国内市场管理、参与国际竞争方面的差距更大。在今后相当长的一段时期内,我国粮食安全问题还将面临国际市场的影响。

2、粮食不仅是人类维持生存的基本商品,而且也是重要的战略武器

早在我国的春秋战国时代,就曾经发生过利用粮食武器战胜邻国的故事。据《战国策》记载,在我国的春秋时期,齐国国王先是要求大臣们都必须穿丝制衣服,但国内只准种粮食而不准种桑树。于是,齐国丝价猛涨,邻近的鲁、梁等小国就纷纷放弃粮食生产而改种桑树,卖丝赚钱。过了几年,齐国大臣又改为只能穿布衣,而不准卖粮食给其他小国。于是,鲁、梁等国纷纷自毙,齐国占领了这些小国。这可能是一个使用粮食武器的经典故事。

现在一些西方国家仍然将粮食作为武器来使用,主要形

式有两种:一个是粮食援助,一个是农产品贸易自由化。伴随着资本在农业领域的扩张和全球化的兴起,诸多发展中国家的粮食生产和食物消费体系,被粮食武器摧毁了。粮食援助,使得许多亚非拉国家不需要,也不能够生产粮食。原有的农地,多数转作发达国家需要的咖啡、香蕉、香料等作物的生产。大量的农民,也在这样的种植结构调整和土地兼并过程中,被赶出土地,流荡在城市的边缘。农产品贸易自由化,使得美国等主要粮食生产国,可以将其经过高额补贴的商品粮,低价在全球范围内倾销,使得其他国家的粮食生产,基本无利可图。由此,又带来了市场交易条件下的大规模种植结构调整和土地兼并。发展中国家的大量农民,又在市场机制的吸引下,被拽出土地,成为工业化的边缘人群。

失去了独立的粮食生产体系的发展中国家,不仅在粮食上产生了对美国的依赖,其食物体系,同样因美国建立在廉价粮食基础上的工业化食品体系的强大竞争力,也被美国等国家替代。在丧失了国家粮食安全和食品安全之后,这些国家更进一步丧失了国家主权,产生了对美国的政治与军事依赖。实际上,发展中国家之所以在世界粮食价格上涨中,出现粮食危机甚至社会危机与政治动荡,与他们失去了独立的粮食生产体系直接相关。粮农组织总干事迪乌夫在不断地提醒着世界:粮食危机已在一些国家引发了政治和社会问题,如果不及时解决,有可能进一步危及世界和平与安全。

3、近年来国际粮食市场动荡频繁,许多国家面临粮食危机,再次为我国的粮食安全敲响了警钟

近几年来,国际粮食价格持续上涨,世界粮食储备降到了30年来的最低点,许多发展中国家出现粮食危机,甚至损害了经济增长并危及政治安全。2010年6月,经济合作组织和联合国粮农组织在其发布的《2010-2019年农业展望》报告中指出,未来十年世界平均粮食价格仍将居于较高水平,粮食安全状况仍令人担忧。报告预测,在未来十年里,小麦和粗粮的平均价格将比1997-2006年期间的平均水平上涨15%至40%(通胀调整后的实际价格),植物油的实际价格预计将上涨40%,奶制品价格的平均涨幅将在16%至45%之间。 报告还指出,尽管全球生产的粮食能够养活其人口,但最近出现的粮食产量和库存的下降、石油价格波动、全球经济衰退等,导致饥饿和粮食不安全状况进一步恶化。尽管199 6年的世界粮食首脑会议和2000年的联合国千年峰会,都提出了在2015年之前将世界饥饿人口减半的目标,但是本世纪以来,全球饥饿人口数量有增无减,世界粮食问题依然十分严峻。2000年全球有8亿人处于饥饿状态,2007年达到9.23亿,2009年突破了10亿,2010年比去年略有减少,仍然有9.25亿。如果食品价格继续高涨,将会进一步影响世界的粮食安全。

联合国世界粮食计划署刚刚公布了《2010年粮食安全风

险指数》,这是按照谷物产量、人均国内生产总值、极端天气发生风险、农作物品质、粮食分派的基础设施、地区冲突,以及政府效率等12个主要指标,对全球163个经济体的粮食安全问题做出的评估,其中在阿富汗和非洲9个 国家出现粮食短缺的风险最高,中国被列为“中度风险”的国家,排在第96位。

二、必须立足于增加国内的粮食供给

中国是一个粮食生产大国,也是一个粮食消费大国,我国每年的粮食需求量约为世界粮食生产总量的四分之一。确保我国的粮食安全,必须立足于基本自给,决不能依赖于国际市场。

1、世界粮食消费不断增长,粮食储备持续下降 长期以来世界粮食总产量一直徘徊在每年20亿吨左右。而世界人口却以每年1.3%的速度增长。在短期内粮食生产与供应不能相应增长的条件下,粮食需求与消费的不断增加,必然导致粮食库存的大量消耗。近年来世界粮食储备量已经多次低于国际社会公认的世界粮食库存消费比17%～18%的安全线。

作为粮食生产最重要的约束条件,耕地供给减少与粮食需求增加之间的矛盾是世界粮食安全面临的一个愈来愈严

峻的挑战。总体来看,不论是耕地面积还是粮食种植面积,都基本没有大幅增加的可能性,相反,由于城镇化、工业化的加快,极有可能出现全球范围内的耕地数量下降。据粮农组织的最新统计,近半个世纪以来,世界耕地总面积虽然略有增加,但是增幅越来越小,个别年份还出现了耕地总量下降的情况。从1961年的13.7亿公顷增加到2005年的15.6亿公顷(含长期作物用地),增加了14%,年均增长率为O.39%。但是在2001～2005年之间,世界耕地总面积只增加了626万公顷,年均增长率仅为O.08%,大大低于20世纪后半叶近50年的平均增长水平。

世界耕地总量增长的减缓,显示后备耕地供给已进入偏紧的通道。目前,绝大部分发达国家的后备耕地资源很少,扩大耕地面积的潜力不大,许多发达国家的耕地面积已开始下降。如美国的耕地面积已从20世纪90年代初期的1.878亿公顷下降至2005年的1.772亿公顷,下降幅度超过5.6%;俄罗斯的耕地面积从独立时的1.337亿公顷大幅减少至1.236亿公顷,下降幅度超过7.5%;日本的耕地面积则从1988年的531.7万公顷锐减至今的469.2万公顷,下降幅度接近12%。只有法国、德国、澳大利亚等少数发达国家粮食主产国的耕地面积尚未出现下降趋势,但多数已增长乏力。

发展中国家目前仍有约18亿公顷的后备可耕地面积,其中多数位于南美洲和撒哈拉以南的非洲地区,而南亚、东亚、

北非等地区的发展中国家也已基本没有后备耕地资源可供开垦。而且出于环境保护的需要,这些可耕地面积也不能全部视为耕地储备。有关研究显示,发展中国家耕地面积年均增长率将从1963～1999年的0.68%下降至1999～2030年的0.37%。

在耕地面积增长缓慢的情况下,如果要满足增加的粮食需求,则只能依靠提高单位面积耕地的粮食产量。有关研究发现,如果把影响农作物产量增加的因素划分为扩大耕地面积、改进耕种方式、扩大收获面积、提高单产,那么在1961～1999年之间,发展中国家农作物产量增长中的71%来自于提高单产的贡献,若考虑全世界,这一比例更上升为78%。但是,世界粮食单产的年均增长率也呈下降趋势。世界粮食单产增长率已由20世纪60年代的年均2.7%下降至目前的1.02%。据预测,如果世界各国保持目前的农业投入水平,今后30年,世界粮食单产的年均增长率将进一步减缓,发展中国家粮食单产增长率将从1961～1999年间的2.5%下降至1%以下。 2、粮食分布极不平衡,50%的粮源控制在发达国家的手中

目前发达国家的人口保持在12亿左右,生产的粮食接近全球粮食总产量的一半:而全球新增加的人口几乎都来自发展中国家。人口的非均衡增长造成了粮食分配与消费的严重失衡,世界粮食出口主要集中在少数发达国家。1996年以前,

发达国家谷物出口量占世界出口总量的80%以上,现在略有下降但仍在70%以上。美国是世界第一大谷物出口国,美国和欧盟谷物出口量占世界出口总量的50%左右。发展中国家在世界谷物出口中的所占的份额很小。

以稻米、小麦、玉米三种主要粮食品种为例,绝大部分出口量均被少数几个国家占据,出口大国数量少,份额大。六大小麦出口国(美国、加拿大、俄罗斯、阿根廷、澳大利亚、哈萨克斯坦)2007年共计出口小麦8480万吨,占世界小麦贸易总量的80.19%;三大玉米出口国(美国、阿根廷、巴西)2007年共计出口玉米8369万吨,占世界玉米贸易总量的91.08%;六大稻米出口国(泰国、越南、印度、美国、巴基斯坦、中国)2007年共计出口稻米2599万吨,占世界稻米贸易总量的87.54%。

而绝大多数粮食净进口国均为发展中国家,且多为中低收入的发展中国家和最不发达国家。如埃塞俄比亚、津巴布韦、赞比亚等大部分非洲国家,老挝、不丹等亚洲国家,洪都拉斯、委内瑞拉等拉丁美洲国家。同时世界上受饥饿威胁最严重的国家和地区均分布在非洲和亚洲,而且每年都有部分国家由于自然灾害、内战和冲突、贸易封锁等原因,陷入不同程度的粮食危机之中。

3、在粮食供给短缺的时候,许多国家都采取了限制出口的措施

姑且不论世界市场是否有能力供应中国粮食,当粮食供给出现短缺的情况下,我们很快就看到了主要产粮国相继宣布禁止粮食出口,我们有钱也买不到粮食。几年以前中国国内有“专家”曾提出加入国际经济循环后,中国的粮食生产没有比较优势,建议将中国的粮食需求交给国际市场去解决。幸好中国的决策人头脑清醒,没有相信那些天真的“高论”。不难想象,一旦中国发生严重的粮食短缺,那将是一个无法承受的灾难。

世界粮食安全形势正面临传统和非传统的多种挑战。除受人口增长、土地匮乏、水资源紧缺等传统因素制约外,全球气候变化、生物能源的发展也给世界粮食安全带来更加长期和深远的影响。首先,气候变化正在对世界农业、渔业等造成重大影响,使一些国家和地区的农村人口生活状况恶化。气候变化还对生物多样性构成严重威胁。采取可持续的农业生产方式和应对气候变化的战略比以往任何时候都显得更为重要。其次,利用粮食等农产品生产生物燃料加剧了粮食供求矛盾。据粮农组织统计,2000年至2007年,以农产品为原料的生物燃料生产增长了两倍以上;在今后10年或更长的时间里,用于生物燃料生产的甘蔗、玉米等农产品需求将会持续增加,给粮价上涨带来压力。

最近几年发生的世界粮食危机,再次给我国敲响了警钟,我们再也无法想象一旦中国遭遇粮食短缺问题,哪个国家有

能力或愿意施以援助之手,我们倒是可以坚信,如果中国出现粮食短缺,这世界上没有哪个国家有能力救13亿中国人。“布朗问题”只有一个答案:中国人只能靠中国人养活,13亿中国人的吃饭问题必须依靠增加国内的粮食供给。 三、科学利用国际资源和国际粮食市场

中国粮食安全不能依赖于国际市场,但是在经济全球化快速发展,国际资本自由流动,我国的粮食市场也不可能完全游离于国际市场之外,不受国际市场的影响。所以,确保中国的粮食安全,还需要科学地利用国际资源和国际粮食市场。 1、尽快建立完善我国粮食进出口调控储备机制,加强对国内粮食市场的监控和管理

与国际粮食市场价格相比,我国目前的粮食价格还比较低。截至今年5月,我国的大米价格只有国际市场价格的1/4,面粉价格也比国际市场价格低近20%。但是,巨大的消费能力、低廉的成本和丰厚的获利空间,使我国的粮食市场不可避免地受到了国际热钱的追逐。一段时间以来,已经出现国际游资介入粮食市场,通过购买粮食期货,或将直接从我国产粮区低价购买的粮食转手出口到欧洲等地,从中获利。这种现象,必须引起我国有关部门的重视。

另外,随着农业资源的稀缺,大量的国际资本已经开始渗透到我国农业的有关加工产业,如面粉、大米加工业和食品制

造业,甚至利用土地股份化和农民破产的时机收购、租用农耕地,进行长期投资。最近我国有关媒体报道的一些情况,特别令人担忧。一是美国和新加坡合资的益海集团,在我国内直接控股的粮油加工工厂和贸易公司已达38家,工厂遍及12个省市;二是我国最大的93家大豆压榨(炼油)厂中,约60%都已经被外资控制,控制产能达85%;三是河南双汇这个中国最大的屠宰及肉制品加工公司,也已由美国高盛集团控股。 国际资本在我国粮食生产、加工和流通领域的迅速扩张,不仅从我国粮食市场获取了高额的利润,还将对我国粮食安全构成严重威胁。为此，我们建议我国政府有关部门要加强对国际资本流向的监控和管理，根据我国农业发展的实际和粮食安全的需要，尽快制定在我国农业以及相关产业投资、入股和企业收购兼并的法律和制度，严防我国的粮食命脉被国际资本控制。

同时,在粮食生产、加工和流通的各个环节,借鉴国际经验,培植我国自己的大型粮食企业,以及种子、农药、化肥等行业的龙头企业。并参照国际市场价格,进一步调整我国粮食的指导价格,保证粮食生产者的根本利益。通过稳定生产成本、理顺流通渠道,真正发挥粮食市场的主导作用。 此外,还要进一步加强对粮食期货市场的监管,防止出现过度交易现象,强化对中央及地方专项粮食储备部门之外的粮食购销、加工企业的库存和销售价格的管理,防止非国家储

备库之外的任何企业、个人大量囤积粮食,打击粮食投机活动,确保国家粮食安全。

2、鼓励有条件的企业“走出去”从事粮食生产经营,结合我国与发展中国家加强农业合作的工作,科学利用国际资源,确保我国粮食安全

在2006年11月举行的中非合作论坛北京峰会上,我国政府承诺将在非洲建立一系列有特色的农业技术示范中心,旨在向非洲兄弟国家传授和推广中国先进的农业科学技术,为非洲国家培养专家型的农业科技人才,通过示范和技术推广,提高当地粮食产量,改善当地农民生活,带动整个东南部非洲的农业生产发展。到目前为止,这项工作已经取得了显著的成效。中国已在非洲建成援非农业示范中心14个,并向摩洛哥、塞拉利昂、纳米比亚等33个非洲国家派遣了上百名的高级农业专家。今后的工作是如何在目前官方农业合作的基础上,进一步把中非之间的农业合作项目企业化和规范化。 非洲被称为“热带大陆”,光热资源丰富。年平均气温20℃以上的地带约占全洲总面积的95%。非洲土地资源开发潜力大,仅刚果(金)一国可耕地面积即与中国相当具有发展农业的自然优势。与此同时,非洲雨量充沛,江河湖泊众多,据联合国粮农组织2003年统计,非洲灌溉耕地面积仅占已耕地面积的5%,发展灌溉农业潜力巨大。再者,非洲劳动力储备丰富,人口结构年轻,劳动力价格低廉,土地出让成本低,具备着发展

劳动密集型农牧业的得天独厚优势。20世纪60年代初以前,非洲曾是粮食净出口地区。此后30年间,由于人口增速过快、施行进口替代工业化发展战略、相对忽视农业发展,以及农业生产方式落后等原因,非洲逐渐成为粮食净进口地区,成为当今世界上粮食问题最为严重的地区。

2007年爆发的世界粮食危机和随后的金融危机,更使得非洲粮食安全状况进一步恶化。当前,非洲消费稻米的80%的和小麦的45%依赖进口,许多国家的粮食自给率在50%以下。2009年非洲饥饿和营养不良人口达2.65亿,约有500万人死于与饥饿有关的疾病。53个非洲国家中,需要粮食援助的有21个。非洲每年花费在进口粮食上的支出接近200亿美元。 我国与非洲国家的农业合作有着良好的历史和经验,最近几年我国在农业经贸领域的投资增长也很快。据统计,2009年中非农产品贸易总额达到了26.5亿美元,是2000年的四倍多。中国对非农业投资累计超过1.34亿美元,在非设立农业企业50多家,建设各类农场已经有100多个。这是一项卓有成效的农业合作项目,它不仅可以帮助非洲国家改善粮食供给问题,而且也可以缓解国际粮食市场的供求关系,还可以直接进口部分粮食,充实我国的粮食市场。从发展中国家进口粮食,也可以增进我国与非洲国家之间的双边经贸往来,改善我国的贸易平衡状况。

当然,如何科学地利用国际资源,在海外建立粮食生产基

地是一项复杂的工作,涉及的问题很广,需要进行科学的规划,并制定相关的政策措施,既要积极推进,又要谨慎操作。总之,立足增加国内供给,科学利用国际资源和国际市场,是确保我国粮食安全的根本出路。