试论中国粮食安全问题

一、绪论

（一）“粮食安全”的概念

联合国粮农组织对粮食安全的定义是“保证任何人在任何地方都能够得到未来生存和健康所需要的足够食品。”其包括三个具体目标：确保生产足够数量的粮食；最大限度地稳定粮食供应；确保所有需要粮食的人都能获得粮食。

（二）粮食安全的意义

古人云：国以民为本，民以食为天；家有余粮，心中不慌。粮食一直是一种关系国计民生、具有战略意义的特殊商品，是国家安全战略的重要组成部分，也是国家经济发展的基础。任何一国的经济发展必需建立在粮食安全的基础上。我国自古以来就是一个农业国家，粮食安全在历朝历代都是很重视的。新中国成立以来，党和国家领导人都很关心我国的粮食问题。因此，解决我国十三亿人口吃饭的问题，始终是党和政府首先考虑的大事。温家宝总理强调：粮食始终是经济发展、社会稳定和国家自立的基础，任何时候都不能出现闪失。

二、中国粮食生产概况

尽管我国粮食连续 8年丰收，但保障粮食安全的任务依然十分艰巨，特别是在持续发展的全球金融危机冲击下，我国的粮食生产也面临一些新情况、新问题，进而影响着我国的粮食安全。

（1）在粮食需求不断增长的情况下，农民种粮热情普遍偏低，严重制约着农业的可持续发展。近年来，由于受农业生产资料价格上涨等因素影响，农民种粮成本大幅增加，效益下降。另外，随着工业化、城镇化步伐的加快，农业外出务工人员增多，保持粮食生产稳定发展的难度加大。

（2）由于人口增加、耕地减少、人民生活水平提高等原因，我国粮食生产将呈刚性增长。中国拥有世界 20%的人口，但耕地面积却仅占世界的 7%。我国人均耕地少，优质耕地少，后备耕地资源更少。我国人均耕地只有 0.092平方公倾，不到世界平均水平的 40%。

（3）继续提高粮食单产水平的空间有限。保障粮食安全面临着需求持续增长的现实，而我国粮食增产的空间已相当有限。目前，总体上看处于平衡状态，但供给压力仍然很大。另外，我国粮食生产的基数已经抬高，在连续 5年增产的基础上，单产继续提高的难度不小。

（4） 自然灾害时刻考验我国的粮食安全。如2009年春天的历史罕见大旱，让人再次担忧粮食安全问题。目前，我国粮食自给率低于 95%，每年进口约 2500万吨，进口依存度不断上升。这场大旱让人担心粮食缺口放大，带来粮食安全隐忧，同时也暴露出我国粮食生产还没有摆脱靠天吃饭的局面。据统计，我国目前农田水利基础设施总体仍十分薄弱。在全国现有的 1.22亿公顷耕地中，有效灌溉面积只占 46%，农田水利化程度比较低，现有农田水利设施老化失修，功能严重衰退。

三、粮食安全问题的隐患 (一)国际方面

1、人口增长与消费升级。1990年以来，世界粮食消费随人口增长以及动物产品用粮食上升而逐年加大，目前正以平均2100万吨/年的速度增长。截止2009年9月，世界人口达到67.77亿，比1999年的60亿增加了7.77亿，平均每年增加7000多万，而且这个数字还在继续增长，给国际粮食生产提出了严峻的挑战。

2、生产生物燃料的影响。美国生物能源制造业对粮食需求增加迅猛，需求量已由2006年的5400万吨增至2007

年的8100万吨，同比增长50%。2007年，美国用于生产乙醇的玉米占玉米总产量的27%；2008年，该国60多家酒精酿造企业用于制造生物燃料所需粮食将达1.14亿吨，占2008年其粮食总产量的28%。而且美国计划，10年后每年将提供1300亿升以粮食为原料的燃料乙醇，为2006年的7倍。除美国外，全球还有40个国家政府鼓励生产生物燃料，欧盟60%的油菜用于生产燃料。

3、超高油价的影响。因为石油涨价，以石油为燃料的加工、运输费用提高，从而抬高食品生产成本。粮农组织提供的数据显示，2007年全球的粮食运输费用同比涨幅超过80%，进而影响了粮食价格。

（二）国内方面

1、耕地面积逐年减少，水资源短缺，粮食产量逐年降低

有专家指出，未来我国粮食增长面临的挑战，主要来自耕地减少、水资源短缺和科研投入不足，以及其它制度因素和政策环境因素。其中最严重的就是前两项。在过去的20年里，我国的耕地以年均约20万公顷的速度递减，人均耕地已从1978年的约0.15公顷下降到1999年的0.1公顷左右。同时，水土流失、荒漠化、盐碱化、水旱灾害趋于加重，城市建设用地大量占用耕地，在过去的3年中，国内耕地净减少了1300万亩。据一些学者预测，从“九五”期间到2010年，我国耕地预计将减少400万公顷左右，到2030年预计将减少600万公顷。因此，未来时期耕地减少将会是制约我国粮食生产的最基础的因素。

我国人均拥有的水资源量为2300立方米，在世界上排在第121位，被列为13个贫水国家之一，而且水资源的分布极不平衡，约一半的国土年降水量不足400毫米，北方地区的水资源占有量仅为全国的20%，干旱缺水成了这些地

区，尤其是西北地区粮食生产最为严重的瓶颈。从长远看，水资源对粮食生产的制约作用完全有可能超过耕地资源。虽然一些地区耕地面积有一改往年逐渐减少的趋势，但因受干旱影响，粮食减产趋势依然难以改变。 2、耕作粗放，单产低

粮食生产受传统粗放型经济因素影响，消耗多，污染大，效率低，产品科技含量低，品种不够优化，农业科技发展严重滞后。由于受政府对农业科研投入，以及农业科研体制的影响，农业科研人员积极性下降。经费短缺和组织体系不完善，农民认识跟不上，使得大量的科研成果推广难度较大。这些方面的制约，将是决定未来我国粮食生产能力的关键性因素。

由于生态目标的重要性不断上升，一部分已经垦殖的土地需要退耕还林还牧，所以增产只能依靠单产水平的提高。目前，全国共有大于25度的坡耕地9151万亩。这些坡耕地基本上都是毁林毁草开荒后的产物，且大多数采用水土流失严重的顺坡耕作方式。这些地区如果继续种植粮食不仅没有优势，而且也不可能持续，所以这对粮食增产提出了更高的要求。

3、农业成本高，农民缺乏种粮积极性，农村劳动力外流，撂荒严重

由于化肥、农药等农业生产资料价格上涨和人工成本升高，农民种粮成本大幅增加，农业比较效益下降，影响了农民种粮的积极性。许多农民看到不交农业税了，加上政府还给些补贴，以为挣的比在外不会少太多，结果一年忙下来只糊了口，化肥、农药等农业生产资料价涨得太凶，把国家优惠政策都吃掉了。所以，由于种田的利润不大，再加上城镇化发展的加快，许多农民干脆把自己的承包土地转让给别人耕种，大量农村劳动力流向城镇和农村非农产业，农业劳动

力急剧减少，这一系列趋势所引起的必然后果便是：撂荒现象严重。

4、城镇居民无存粮，缺乏抗风险能力

城镇居民生活质量不断提高和购粮渠道变宽，所以城镇居民家中基本没有存粮，一般存粮在3公斤左右比较普遍。原因很简单，就是现在不缺粮，现买现吃比较新鲜，在外就餐也很方便。但是，如果一旦爆发粮食危机，城镇居民的粮食供应情势将会相当严峻。还有一个因素，就是现在市场上粮食替代品（肉、蛋、副食等粮食转化食品）增多，单纯成品粮食消费相对减少，进一步淡化了人们的存粮意识。

5、农村粮食作饲料多，浪费较大

许多人认为粮食不够或者价钱贵了，就吃菜和肉！诚然，

随着生活水平消费水平的日益提高，肉乳蛋类食品的消费比例也在不断上升，饲料粮的需求量也同样会相应地增加。 而在现今的中国农村，工业饲料成本昂贵。农民们买不起饲料，就用基本没有经过转化的饲料粮直接喂牲畜，调查显示，稻谷用于直接喂猪的用量呈逐年增加趋势。农民大都觉得反正粮食也不值钱，用于买卖无利可图，而养殖业相对来讲利润更大，不如直接用作饲料，再者，用自己的粮食直接喂养也更方便。造成了粮食原料使用效率的极度低下和极大浪费。

四、消除粮食安全隐患的措施

（一） 增加粮食储备量，提高政府的宏观调控力

1．国家储备。必须加强对国有粮食企业管理，发挥粮食

流通主渠道作用，增加国库粮食储备补贴的财政预算，使国有企业粮食储备安全线至少能达到两个月的全国粮食需求量的最低标准（该需求量为7500万吨），这样才能切实地保障粮食安全，保证国有粮食企业粮食储备在全社会粮食储备中的主体地位。这也是整个粮食安全工作的关键。

2．社会储备。粮食安全基本的要求就是保证在任何情况下人人有饭吃。为此，国家创立了储备粮体系。但从我国人口众多这一基本国情考虑，光靠国家储备还是不够的，还要建立社会储备。社会储备包括生产者余粮储备和经营者的经营储备。在国家尚未将此纳入外围储备网络的情况下，生产者和经营者自发性储备并不是出于社会责任，而是自身利益的需要，他不会考虑什么粮食安全问题。如果将他们纳入国家外围储备，给予一定的补偿，并承担具有约束性的储备义务，可能是一个双赢的结果，对粮食安全将多加一道保险。具体设想是：在产区，成立粮食生产协会，由协会建立农村余粮储备。在销区，有条件地选择一批经营企业，由他们来建立企业粮食储备，由粮食监督部门定期检查，国家给予一定的库存补偿金，并在税收方面给予优惠。

3．依法管粮。随着粮食流通体制改革的深入，粮食经营企业的规范管理和保证流通渠道的通畅是社会粮食有序流通的大趋势。因此，全社会粮食的管理工作应当由粮食主管部门根据《粮食流通管理条例》等法律、法规进行依法管粮。

（二）制定惠农政策，调动农民种粮积极性

近年来，三农问题越来越受到重视，政府实施了大量惠

农政策，保护和调动农民种粮积极性，让农民愿意种粮。各级应完善粮食生产保护制度，促进粮食增收。坚持生产性补贴和收入性补贴相结合，继续较大幅度增加对粮农的补贴，按照有利于鼓励粮食生产的方针，让种粮农民的经济利益不受影响，稳步提高粮食最低收购价格，保护粮食价格的合理水平。增加粮食直接补贴力度是提高粮食生产比较效益的途径之一，近年来，全国农民种粮补贴收入平均增加 15元/平方公倾，新增粮食播种面积近 6.67万公顷，因此，国家直接向粮食生产者发放补贴是保护和调动农民种粮积极性的

有效政策工具之一。今后，政府应当加大对农业的投入，增加农发行、农村信用社对农业产业的资金扶持。发展定单农业，从市场层面再加大惠农政策力度，同时，要通过企业国有化等措施严格控制农业生产资料的价格上涨，刺激农民种粮积极性。

（三）大力发展农业科技，提高粮食生产效益

科学技术是第一生产力。要提高粮食单产量和质量就必

须坚持科技兴农战略，改变粗放型的增长模式，增加农业科研投入，实现以科技为基础的增长。

由于大部分农业科研成果都具有公共物品的属性，因而想通过农业科研成果的商品化，利用市场实现科研成果的价值回归，进而筹措农业科研活动再投资的途径是行不通的。这就决定了农业科研机构应建立以政府为主的多渠道、多层次的拨款制度，使得农业科研投资在面临各种投资需求竞争日趋激烈的情况，率先得到保证。在投资规模上，应将目前我国农业科研经费占农业总产值的不足0.1%提高到发展中国家0.26%这个现有平均水平，甚至更高。只要农业科研投资得到保障，粮食增产、品质改善和其它多样化需求的满足就有了基础，特别是生物技术的发展将会为粮食问题的解决带来广阔的前景。同时还应消除应用已知技术的障碍。当前要务是重建和再造一个富有成效的农业推广体系。事实上，我国仅靠推广现有的成熟、配套技术，提高其覆盖面，就可使粮食产量获得大幅度增长。比如推广杂交水稻、良种小麦、优良杂交玉米组合等良种技术；推广科学配方施肥技术，实行平衡施肥，提高化肥的有效利用率；推广节水灌溉技术，克服北方气候干旱的不利影响；推广精垦播种、地膜覆盖、病虫草鼠害综合防治技术等等。经测算其中的增产潜力，相当于现有单产水平的1.5-3.5倍。 （四）切实保护耕地，稳定粮食产量

坚持最严格的耕地保护制度，防止工业化与粮争地，防

止城镇化与粮争地，防止生物技术开发与人争粮，坚决遏制违法违规将农用地转为建设用地。要坚守 18亿亩耕地红线，稳定粮食播种面积，因为有效的耕地面积是保障粮食安全的根本。储粮于仓莫如藏粮于地，在节流土地的同时，还应增加耕地来源，努力勘察和适当开发尚未利用的土地资源；加快农田水利基础建设，完善灌溉设施，增强抗旱能力；发展节水型农业，增加有效灌溉面积；合理耕作，减少桔杆燃料使用量，使之还肥，保持土壤肥力；改善生态环境，防止水土流失、荒漠化盐碱化；坚持耕地的可持续发展，保护和培育粮食生产潜力，以期当未来阶段需要更多的粮食时，用于其他用途的土地也可以还原为粮田重新进行粮食生产。

积极推进耕地流转机制，实行专业合作化生产和规模经营。农村土地流转，使得以前小面积耕种的落后粮食生产模式有望被大规模经营的模式所取代。土地承包经营权流转，使土地相对集中，有利于资金的投放和资源配置的优化，有利于实现规模化生产和机械化作业，有效地提高土地生产能力。这对于缓解我国当前耕地面积紧张局面，提高粮食生产效率，保障我国粮食安全有着极为重要的作用。

（五）掌握市场供求信息，为政府提供决策依据

只有准确及时地掌握市场供求信息，政府才能实现对粮

油供需平衡情况的有效监控，以便于对市场形势进行预测，并针对突发事件提出应急措施。

所以应当完善和拓展信息渠道，坚持做好社会粮食供需平衡调查工作。一是落实专项工作经费，确定固定粮情调查点，使样本户能对粮食收支平衡及时进行登记，从而提高调查资料的可靠性和准确性，确保调查工作的顺利进行。二是要按照调查工作要求，做好调查人员和被调查人员的培训工作，以满足调查工作的需要。

（六）建立粮食预警机制，保证市场需求

在掌握市场供求信息的同时，应加强粮食监控机制，确

定具体的警戒线：

1．粮食市场价格。粮食价格超过粮食部门或物价部门的规定限价为警戒线。

2．粮食销售量。粮食销售量急剧上涨，通常连续三天日销售量超过正常50%为异常，超过100%为警戒线。 3．商品粮库存。商品粮库存不足非农业人口一个月口粮为警戒线。

4．粮食市场购销秩序异常波动，抢购三天为警戒线。 根据《粮食流通管理条例》有关规定，按照突发公共事件应急管理要求，制定好切实可行的应急预案，拟清步骤，落实责任，确保接到重特大突发事件粮油供应任务时，能及时快速地收集和报送信息，并采取积极有效措施，保证军需民用、平稳过度危机，维护经济秩序和社会稳定。

胡锦涛总书记指出：要稳定发展粮食生产。粮食生产这根弦什么时候都不能放松，必须坚持粮食供给基本立足国内的方针。“十几亿人口的吃饭问题如果依赖外国必将受制于人”。坚守十八亿亩耕地的红线，解决十三亿人口的吃饭问题，是党和政府工作的中心大事。解决粮食安全问题，是一项长期而又繁重的任务。相信在党和政府的正确领导下，国家有能力自己解决我国人民的吃饭问题，有能力做好我国的粮食安全。

王艺潼 2012.1.6