支持农业专业合作社发展的政策性金融研究

◎赵盈盈

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  摘 要：政策性金融的支持，有利于农业专业合作社克服因征信问题而产生的融资难题，助力“三农问题”的解决。研究阐述政策性金融支持农业专业合作社发展的意义；从农业专业合作社的金融生态问题、供给侧问题及征信问题等方面展开分析；给出推动政策性金融与合作社的融合发展、创新支持专业合作社的政策金融产品及加强增信机制建设等具体实施策略。  关键词：农业专业合作社；政策性金融；三农

一、引言

作为新兴农业经营主体，农业专业合作社充分挖掘自身优势整合农户力量、聚合农业资源，在推动农村集体经济发展，创新农村社会管理方面发挥举足轻重之作用。农业专业合作社亟需外部金融支持来推动其规模发展并获得规模效益。但随着农业专业合作社数量增多，其盈利水平下滑，带动农民致富能力弱化，由此导致其资信水平难以满足商业金融机构的需求。为此，发展政策性金融以扶持具有天然弱质性的农业专业合作社的健康发展，就成为解决“三农”问题的应有之义。

产业政策目标诉求而忽视了资金的盈利性和可持续发展目标。

（二）政策性金融产品供给侧问题分析

1.政策性金融产品的开发机制缺乏灵活性。从当前的运营试点来分析，政策性金融机构未能有效对接地方政府关于农业专业合作社的特色产业规划来创新政策性金融产品。由于各地村镇企业的特点不同、资源禀赋存在显著差异，不同的农业专业合作社的经营项目和所需资金支持的方式都有着显著的差异性。但当前多数政策性金融机构的产品开发机制缺乏灵活性，未能因地制宜的创新政策性金融产品，缺少深入基层做好、做透调研的时间和精力的付出，不能结合专业合作社的特色产业和合作社社员切身利益来开发政策性金融产品，从而降低政策性金融产品的政策导向作用。

2.政策性金融的风险补偿金运作机制不健全。与商业金融业务相比，政策性金融运作风险较高，需要制定和完善配套的风险分散机制。采取风险补偿金的运作方式是帮助政策性金融机构分散风险的有效手段。但各地的风险补偿金的划拨方法设计缺乏科学性。通常而言，政策性金融的风险补偿金贷款业务的风险承担由省、市政府和商业金融机构共担，其比例一般按三三制原则来落实。但由于该比例的制定过程缺乏科学依据，金融机构由地方政府强行安排承担政策性金融业务的三成风险，背离商业金融机构的盈利最优化目标，会导致商业金融机构阳奉阴违的执行结果。

（三）农业专业合作社的征信问题分析

在农业专业合作社业务快速成长阶段，合作社对金融机构的依赖性显著增加，亟需大量外部融资来支持合作社规模做大和产业升级相关项目。但是，与内部融资模式相比较而言，农业专业合作社的外部信贷成本相对较高，信贷模式受到金融机构的资管政策限制而缺乏灵活性，这些都构成了农业专业合作社从外部进行融资的制度限制。特别是农业专业合作社的资信水平相对较低，难以从商业性金融机构获取较高的授信额度，这就制约了农业专业合作社的成长空间。为有效化解农业专业合作社的融资难题，农业部会同银监会等相关部门多次发布针对性政策。在财政部、农业部、银监会

二、政策性金融支持农业专业合作社发展的制约分析

（一）农业专业合作社的金融生态问题

1.内部机制不完善增大政策性金融风险。农业专业合作社的融资难问题的根源在于农业天然的弱质性特点，由于农业产业易于受到气候、地理等自然不可抗力的影响，以及外部市场波动导致供需不平衡问题的威胁，这使得部分金融机构在面向农业专业合作社时，倾向于设立更高的信贷门槛，从而将包括农业专业合作社在内的多数新型经营主体拒之门外。加之农业专业合作社的资产质量差，合作社内部经营机制不完善，治理机制不健全，这些都对政策性金融业务构成潜在的风险。

2.政策性导向与可持续目标之间存在矛盾。虽然政策性金融机构并不过分强调盈利，但其有限的资金亦需要通过投资低风险项目的方式来实现自身的良序循环。这就需要政策性金融机构需要强调其资金的获取与使用都应当坚持有偿性要求，以确保资金通过自我循环来帮助更多农业专业合作社发展。但政策性金融机构的首要职能是通过政策性贷款的方式来扶持农业专业合作社这一弱质性经济组织的发展，其资金投向要满足政府的产业政策要求。那些自身经济效益差但却具有一定社会效益的、商业金融机构不愿意授信的、项目投资和运作周期超长的项目是政策性金融机构服务的主要对象。这就导致政策性金融机构的业务通常更多的考虑政府的

※本文为河南牧业经济学院科研创新团队项目“传统农区农村三产融合发展研究”（编号：2018KYTD11）阶段性研究成果。

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【资源配置】印发的《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（财农〔2015〕121号）中指出，政府要通过政策性金融手段来帮合租农业专业合作社增信并消除融资难题，这为今后发展支持农业专业合作社的政策性金融提供新思路。

二、政策性金融支持农业专业合作社发展的实

施路径

（一）推动政策性金融与合作社的融合发展

1.完善产融结合式农业专业合作社治理结构。由于农业专业合作社的社员多为土生土长的农民，其文化素质和经营能力都较为欠缺，社员也缺乏必要的能力参与合作社的日常经营与管理，所以，相对于其他经济实体型组织而言，治理结构及由此决定的经营能力不足是农业专业合作社的短板。组织治理能力不足会显著增加农业专业合作社的治理成本并增加其经营风险，从而削弱配套的政策性金融信贷业务对农业专业合作社业务的促进作用，增加政策性金融业务风险。政策性金融机构可以通过委派董事或独立董事的方式，参与到农业专业合作社的日常运营中，以有效纠正当前少数种田大户控制合作社的运营格局，切实规范农业专业合作社的运行模式，避免中小型农户合法权益被侵占的风险。同时，政策性金融机构亦应当在农业专业合作社的项目遴选，资金运用、组织建设等方面发挥专业引导作用，帮助农业专业合作社按照现代企业制度来规范运营模式，提升合作社治理质量。

2.推动商业涉农金融与政策金融的对接。地方政府可以积极推动政策性支农金融业务与商业性涉农金融业务的有机对接，探讨农地合作金融在农业专业合作社实施方法。例如，地方政府可以牵头出资设立土地银行，农业专业合作社则专事组织农户进行土地抵押，金融机构则负责以流转农地相关权益为抵押物发放贷款。为有效控制政策性金融与商业性金融对接过程中产生的金融风险，金融机构可以充分借鉴美国、日本和韩国在农地合作金融与政策性金融对接机制设计上的经验和教训，建立自下而上的多层次入股的农地合作金融机构。其中农地合作金融的上级组织可为下级组织提供信息共享、决策支持、资金调剂等系列服务；地方政府则直接与上级农地合作金融机构展开合作，给予其相应的财政补贴、税收减免及弥补亏空等政策优惠。此举的优势在于，规模更大的农地合作金融机构将具有更强的抵御区域金融风险的能力。

（二）创新支持专业合作社的政策金融产品

1.开发基于农地流转权的政策金融产品。农地流转权是农业专业合作社的优质资产，在现有的产权制度安排下，通过实施有效的农地流转权的抵押担保业务，可以通过激活农业专业合作社的闲置资产的方式来激活合作社内部经济增长潜力，有效释放农业专业合作社的金融需求。而在此之前，地方政府应当扎实开展农地承包经营权的确权工作，围绕保护农户切实经济利益这一核心目标来建立包括农地承包经营权流转在内的资源类产权交易市场，形成涉农资产的可持续的市场化交易机制。在依法有效确权基础上，政策性金融机构可以适度加大对农业专业合作社的政策性信贷投放力度，

农业经济 2019/11有序推进以农村土地承包经营权、农户住房财产权为基础性资产的“两权”抵押贷款试点。同时，为方便农业专业合作社社员办理相关业务，地方政府需要大力支持面向农业专业合作社社员的手机银行、网络银行等业务的良序发展，为农户顺利获得金融支持提供切实帮助。

2.开发“保险+期货”型政策性金融产品。政策性金融机构需在考虑农业专业合作社业务特点的基础上探索引入保险机构的方式，通过开发“保险+期货”型政策性金融产品的方式来分散风险。保险机构可为专业合作社提供天气指数保险，帮助合作社规避农产品上游种植环节风险；探索开展面向合作社的农业巨灾风险分担机制和风险准备金制度，提升政策性金融机构应对重大自然灾害造成的区域性金融风险的能力。支持保险公司与期货公司发展“保险+期货”支农服务，运用期货等金融工具来帮助专业合作社农产品预先解决产品销售渠道问题，进而帮助政策性金融机构提前锁定贷款本金及利息。

（三）加强农业专业合作社的增信机制建设

面向农村专业合作社的政府增信系指各级政府借助政策性金融担保机构、财政直补资金、担保险补偿基金及政策性保险机构等渠道对包括农业专业合作社在内的各类涉农经营实体的信贷业务提供资质担保及增信的措施。商业性金融机构在开展农村专业合作社业务时，可以引入“政府增信”机制，籍此来帮助农村专业合作社破解融资难题。政府增信机制的建立，将有助于金融机构降低面向农村专业合作社的信贷业务门槛，鼓励基层金融机构加强与农村专业合作社的合作广度与深度，破解因征信资质不足而引发的融资难题。在具体实施中，地方政府可以通过成立政策性金融担保公司、政策性保险公司、财政直补担保等三种形式来开展业务。为规范“政府增信”业务的运作流程，地方政府可与金融机构协商增信合作方选择流程、增信合约内容、增信业务审批流程及违约处理条款等内容。

参考文献

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［3］张德元，潘纬.农民专业合作社内部资金互助行为的社会资本逻辑——以安徽J县惠民专业合作社为例［J］.农村经济，2016（1）：119-125.

［4］朱文胜.农民专业合作社社会资本与金融支持研究——以湖北省L县JX林牧专业合作社为例［J］.西南金融，2017（9）：69-76.

●作者单位：河南牧业经济学院 河南 郑州 450045

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